据全国人大代表吕华荣统计，2013年，我国有3亿多人参加城镇职工养老保险，而中断缴纳保险的就有3800万人，断保率为12.7%，断保人群中灵活就业人员占绝大多数。

　　以常德市为例，截至2014年12月31日，常德市共有22.7万名灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险，占全部参保人数的48.9%，近半壁江山。近年来，由于多种因素影响，全市灵活就业人员断保率呈逐年上升趋势。据统计，2011年全市灵活就业人员断保率为7.2%，2012年为9.5%，2013年为11%，2014年断保率达到了11.8%，这种趋势应引起各级政府及相关部门的高度重视和警觉。同时，随着市场化改革和城乡一体化的推进，小微企业的发展，自由就业和自主创业人员的增加，这个群体所占的参保比重还将增加。由于其就业的不稳定性和收入的不确定性，该群体断保问题将长期存在，而且将呈越来越严峻趋势，解决好他们的断保问题，显得尤为迫切。

　　造成断保原因很多，经过广泛调查研究，我认为主要有以下五个因素：一是缴费基数增长过快。近些年，我省缴费基数每年都以10%以上的速度递增，近3年省平工资从2540元/月，增至3658元/月，年均增长370元以上，增幅分别为11.65%、11.27%、10.97%。而据对常德市灵活就业人员的抽样调查，各类灵活就业人员近3年的收入只从每月1300元左右增至每月1800左右，无论是基数还是增幅均远低于省平工资水平，造成该群体工资收入“被增长”。二是缴费额度过高。2013年省平工资为3658元，按100%缴费要8779元，占灵活就业人员年收入的近一半，按60%缴费也要5268元，占其年收入的三分之一左右，超出了该群体大部分人员的承受能力。三是对现行政策有疑虑。对每年到底要交多少钱不确定，如2001年按100%基数只需缴费600元，而2014年按100%基数则需缴费8779元，两者相差近15倍，对今后还要交多少钱不可预计；社会上经常传言要推迟退休年龄，参保人员觉得望不到头；对退休后领多少钱不确定，99年时一次性补缴3万多的，现在每月可以领1000多，现在一次性补缴近8万元，每月只能领700多，参保人员在比较中心理失衡，影响了续保积极性，因而采取了等待观望态度。四是中断缴费与待遇关联度不高。中断缴费与待遇领取挂钩不紧，对待遇影响不大，不能调动参保人员连续缴费的积极性。五是相关政策对长期缴费的激励机制不强。现行政策规定，参保人员缴费累计满15年，达到法定退休年龄后就可按月领取养老金待遇，导致部分置换身份的灵活就业人员认为：“反正我的视同缴费年限已满15年了，不续缴也行了”；部分其他灵活就业人员认为：“只要缴费15年就行了，没必要紧巴巴，节俭延长续保年限了”。

　　断保率的上升，断保的人越来越多，造成的影响也将越来越大。一是增加了养老基金当期缺口。各级财政兜底的压力相应增大。二是降低了养老金待遇。中断缴费时间越长，补缴额就越高，参保人员无奈只能选择断保，这势必会减少缴费年限，降低养老金待遇。三是加剧对政府的不信任。政府的形象和公信力将受到影响，造成新的不和谐局面。

　　【对策建议】：政府及相关部门应采取积极有效措施，主动应对断保趋势，建立健全多缴多得、长缴多得的缴费激励机制，引导鼓励参保人员连续缴费、长期缴费。一是政府加大财力投入。对困难参保对象给予帮助和扶持，包括给予续保财政补贴等措施。二是降低缴费基数门槛。缴费基数过高是断保的主要原因，建议适当降低缴费基数门槛，设置40%、50%、60%、100%、300%等5个档次缴费基数，对低、中、高收入人群都能照顾到，确保能进得来、缴得起。三是建立中断缴费年限和待遇的适度关联机制。现行养老金计发办法使中断缴费年限与养老金待遇关联度不强，建议在计算基础养老金时加入“各个中断缴费年限的上年度在岗职工月平均工资之和的平均值”这个参数，即：基础养老金=（参保人员退休时全省上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资+各个中断缴费年限的上年度在岗职工月平均工资之和的平均值）÷3×缴费年限×1%。据测算，如果某人2014年退休，缴费30年，中断缴费6年，按照此公式计算要比弱关联下的计发办法减少待遇330元左右，比强关联下的计发办法增加400元左右。这样让中断缴费年限对待遇的影响更大，从而促进参保人员连续不间断缴费。四是增加缴费年限在调待中的比重。自养老待遇“十一连调”来，缴费年限因素的调待额在整个待遇调整额中的占比均偏低，大部分年限占比在20%左右，最高的2013年也不到35%，不利于促进参保人员长期缴费。建议将该比重调整到45%左右，以激励参保人员长缴费。五是增强缴费年限和抚恤金的关联度。抚恤金计发时，对缴费年限超过20年的，应适当增加抚恤金。

　　湘人社建函B〔2015〕95号

　　对省十二届人大四次会议第1735号建议的答复

　　张运华代表：

　　您在省十二届人大四次会议上提出的《关于采取有效措施遏制断保势头的建议》（第1735号）收悉。经研究，现答复如下：

　　您关于断保问题的原因分析十分到位，所提建议也很有针对性。如您提出要增加缴费年限在调待中的比重，而2015年我省调整企业退休人员基本养老金时，提高了与缴费年限挂钩的调整部分，由以往的2元/年提高了2.5元/年，正是基于同样的考虑。

　　但灵活就业人员断保问题，涉及到费率费基标准、待遇计发办法、最低缴费年限等多方面的政策因素，调整的难度较大。一是这些政策都是企业职工基本养老保险制度的核心政策，决定权在国家层面。省级只能根据国家的顶层设计，在允许的范围内进行调整；二是这些政策都与全体参保人员的权益密切相关，牵一发而动全身，政策调整要使多数人满意实属不易。特别是当前我省企业退休人员基本养老金水平相对还比较低，养老保险作为二次分配环节在“促公平”方面的作用十分突出，因此在“效率”方面的调整空间相对有限；三是社会保险法规定，灵活就业人员属于自愿参加企业职工基本养老保险制度，由个人缴纳养老保险费。国家对不愿参加企业职工基本养老保险的群体，还安排了城乡居民养老保险作为“托底”制度。按照权利和义务相对等的原则，灵活就业人员选择更高待遇标准的企业养老保险制度，就要履行与之相应的缴费义务。此外，养老保险缴费和待遇的确定均离不开全省在岗职工月平均工资这一统计数据，近年来全省在岗职工月平均工资增长较快，在提高退休人员待遇的同时也拉高了参保人员的缴费额，我们也曾就此问题专门向国家相关部委进行反映。

　　关于您所提的政府财政给予续保补贴问题，根据《社会保险法》的规定，用人单位和个人依法缴纳社会保险费。各级财政对企业职工基本养老保险基金负责兜底，提供资金支持。 2014年中央和我省各级财政共安排补助资金175.3亿元，确保了养老金按时足额发放。目前各级政府对特殊困难群众参保出台了一些补助政策，比如从残疾人就业保障金中对城镇贫困残疾人个体户参加养老保险给予补贴。财政部门将配合相关部门落实好对困难群众的参保补贴政策，切实帮助困难群众参保缴费。

　　今后，我们将进一步加大对灵活就业人员断保问题的调研力度，并结合您所提的各条建议内容，积极向国家层面提出政策调整的相关建议。

　　感谢您对我省人力资源和社会保障工作的关心和支持！

　　湖南省人力资源和社会保障厅

　　2015年5月8日

　　联系单位：省人力资源和社会保障厅养老保险处

　　联系电话：0731-84900031