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应急管理概论(五)应急预案

湖南省人力资源和社会保障厅 发布时间: 2019-03-14 16:47
    第五章   应急预案

  第一节   应急预案的概念 

  一、应急预案的内涵和特点 

  (一)应急预案的内涵 

  应急预案又称应急救援预案或应急计划,是政府为了提高保障公共安全和处置突发事件的能力,最大限度地预防和减少突发事件及其造成的损害,保障公众的生命财产安全,维护国家安全和社会稳定,促进经济社会全面、协调、可持续发展,依据宪法及有关法律、法规,制定突发事件应对的原则性方案。它提供突发事件应对的标准化反应程序,是突发事件处置的基本规则和应急响应的操作指南。 

  (二)应急预案的特点 

  应急预案作为突发事件的应对方案,具有以下4个方面特点: 

  1、全面性。应急预案囊括事前预测预警、事发识别控制、事中应急处置和事后恢复重建,贯穿突发事件应急管理全过程。 

  2、系统性。应急预案本身作为应急管理工作中的重要组成部分,是突发事件应对处置的操作指南,包括了应对工作的各环节;各个应急预案之间又相互衔接,形成预案体系。 

  3、权威性。应急预案一般由各级政府及其部门等行政机关颁布施行,是政府的施政措施,体现法律法规要求。 

  4、实用性。应急预案中所规定的预防应对处置的计划和方法,既有历史经验和理论概括,又有科学分析和成功做法,通用性、操作性强。 

  二、应急预案的类别 

  应急预案种类较多,按行政区域可划分国家级应急预案、省级应急预案、市级应急预案、县级应急预案和基层单位应急预案;按基层单位可划分为社区应急预案、乡镇应急预案、学校应急预案、企业应急预案和单位应急预案;按突发事件类型可划分自然灾害应急预案、事故灾难应急预案、公共卫生事件应急预案和社会安全事件应急预案;按预案适用范围可划分综合应急预案、专项应急预案、现场应急预案、单项应急预案,等等。根据我国实际情况,按照“统一领导、分类管理、分级负责”的原则,国家总体应急预案中规定,突发事件应急预案体系为国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应急预案六大类。 

  三、应急预案的意义和作用 

  突发事件发生后,为在关键时刻最大限度地减少损失,必须反应迅速,协调一致,及时有效地采取应对措施。应急预案是为了完成某项工作任务所做的全面的、具体的实施方案。它不同于其他计划文书的特点,其针对性更强,内容更加系统、详尽。 

  (一)应急预案的意义 

  应急预案有助于识别风险隐患、了解突发事件的发生机理、明确应急救援的范围和体系,使突发事件应对处置的各个环节有章可循。具体来讲,主要有以下3个方面的意义: 

  1、有利于对突发事件及时作出响应和处置。 

  2、有利于避免突发事件扩大或升级,最大限度地减少突发事件造成的损失。 

  3、有利于提高全社会的居安思危、积极防范社会风险的意识。 

  (二)应急预案的作用 

  建立覆盖全国各地区、各行业、各单位的应急预案体系,在应对突发事件的过程中发挥着极为重要的作用。 

  1、可以科学规范突发事件应对处置工作。明确各级政府、各个部门以及各个组织在应急体系中的职能,以便形成精简、统一、高效和协调的突发事件应急处置体制机制。 

  2、可以合理配置应对突发事件的相关资源。通过事先合理规划、储备和管理各类应急资源,在突发事件发生时,按照预案明确的程序,保证资源尽快投入使用。 

  3、可以提高应急决策的科学性和时效性。突发事件的紧迫性、信息不对称性和资源有限性要求快速作出应急决策,预案为准确研判突发事件的规模、性质、程度并合理决策应对措施提供了科学的思路和方法,从而减轻其危害程度。 

  第二节     应急预案编制 

  在突发事件应急管理工作中,应急预案非常重要,具有不可替代的作用。编制应急预案必须充分研究和把握突发事件的共性和个性以及内在普遍联系的规律,以现有能力和资源为基础,围绕突发事件预防、响应、处置、恢复这4个环节认真做好准备,最大限度地控制突发事件的破坏力和影响范围。 

  一、应急预案框架内容 

  一般而言,应急预案的内涵体现在8个方面:①明确了突发事件应急处置的政策法规依据、工作原则和应对重点等基本内容。②明确了突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责,对应急指挥机构的响应程序和内容,有关组织应急救援的责任等进行规定。③明确了突发事件的预防预警机制和应急处理程序和方法,能快速反应处理故障或将突发事件消除在萌芽状态的初级阶段,防止扩大和蔓延。④明确了突发事件分级响应的原则、主体和程序,给出了组织管理流程框架、应对策略选择以及资源调配的原则。⑤明确了突发事件抢险救援和处置程序,采用预先规定方式,在突发事件中实施迅速、有效的救援,减少人员伤亡,拯救人员的生命和财产。⑥明确了突发事件中应急保障措施,以使得应急处置过程顺利进行。如人力、财力、物资、交通运输、医疗卫生、治安维护、人员防护、通讯与信息、公共设施、社会沟通、技术支撑以及其他保障。⑦明确了突发事件事后恢复重建与善后管理,使生产生活、社会秩序和生态环境恢复正常状态,对事后情况调查、应急处置过程总结评估及人员奖惩等所采取的一系列行动。⑧明确了突发事件应急管理日常性事务,为预防应对突发事件所作的宣传、培训、演练、调查评估,以及应急预案本身的修订完善等动态管理内容。 

  不同类型的应急预案其目的和要求是不一样的,其内容方式,只要能实现有效预防应对突发事件的核心目标,都是可行的。无论何种内容方式,以下6个要素是必不可少的:①预案基本情况。对所指向的突发事件应急管理作必要说明。②应急组织机构与职责。应急主体所应承担的责任、工作内容及相互关系。③预防准备情况。对所指向的尚未发生(潜在)的突发事件采取的预防准备和控制措施。④基本应急程序。针对发生不同级别突发事件的分级响应和应急处置程序。⑤应急保障。应急处置中的人、财、物等资源保障及损失耗费承担主体。⑥恢复善后程序。应急行动结束后所需的一切清理和恢复行动。 

  根据国家总体应急预案的框架内容来看,一个完整的应急预案一般应覆盖应急准备、应急响应、应急处置和应急恢复全过程。应急预案的基本内容如下。 

  (一)总则 

  1、编制目的。简要阐述编制应急预案的重要意义和作用。如加强和规范管理、提高保障和处置能力,有效预防和应对突发事件、减少危害及保障安全等。 

  2、编制依据。主要依据国家相关法律、法规、政策规定和国家相应应急预案。 

  3、适用范围。是指预案针对某一区域内,某种类型突发事件作出反应,预案只在制定单位管辖地域和职责范围适用,要级别明确、针对性强。 

  4、工作原则。要求明确具体。如统一领导、分级管理,条块结合、以块为主,职责明确、规范有序,反应灵敏、运转高效,整合资源、信息共享,预防为主、快速处置等原则。 

  (二)应急组织机构与职责 

  组织指挥是应急预案的重点内容,预案的主要功能就是建立统一、有序、高效的指挥和运行机制。 

  1、按照突发事件处置需要设立应急指挥机构,明确主要负责人、组成人员及相应的职权。 

  2、应急指挥机构涉及的部门(单位)及其相应的职权和义务。 

  3、以突发事件应急响应过程为主线,明确突发事件发生、报告、响应、结束、善后处置等各环节的主管与协作联动部门;以应急准备及保障机构为支线,明确参与部门的职责。 

  (三)预防预警机制 

  应急预案的对象就是假定发生的突发事件,并有针对性地做好应急准备,因此,预防预警机制是预案的关键内容。 

  1、信息监测。确定预警信息监测、收集、报告和发布的方法、程序,建立信息来源与分析、常规数据监测、风险分析与分级等制度。 

  2、预警行动。明确预警方法、渠道以及监督检查措施和信息交流与通报程序,预警期间采取的应急措施及有关应急准备。 

  3、预警支持系统。建立预警体系和相关技术支持平台,明确使用、维护、改进系统的要求。 

  4、预警级别发布。明确预警级别的确定原则、信息确认与发布程序等。按照突发事件严重性和紧急程度,分为一般(Ⅳ级)、较大(Ⅲ级)、重大(Ⅱ级)、特别重大(Ⅰ级)的4级预警,颜色依次为蓝色、黄色、橙色和红色。 

  (四)应急响应 

  应急响应是应急预案的核心内容,即应急指挥机构应用反馈机制,合理应用应急力量和资源,把握时机强化控制力度,防止事态恶化;对已发生的事件,将其破坏力和影响范围控制在最低级别。一般应包括以下7个方面: 

  1、应急响应级别。根据突发事件确定科学的分级标准,按照突发事件可控性、严重程度和影响范围,分为一般(Ⅳ级)、较大(Ⅲ级)、重大(Ⅱ级)、特别重大(Ⅰ级)的4级,启动相应级别的应急响应行动。突发事件的响应级别与预警级别密切相关,但也有所不同,可根据实际情况确定。 

  2、应急响应行动。根据突发事件级别明确预案启动级别和条件,明确响应主体、指挥机构工作职责、权限和要求,阐明应急响应及处置过程等。对于跨国(境)、跨区域、跨部门的突发事件,可针对实际情况列举不同措施,同时避免可能造成的次生、衍生和耦合事件。 

  3、信息报送和处理。明确信息采集的范围、内容、方法、报送程序和时限,要求符合政府信息公开的有关规定。如果突发事件涉及港、澳、台和境外人员,或可能影响到境外,需要向有关地区和国家通报的,明确通报程序和部门。 

  4、指挥和协调。现场指挥遵循属地为主的原则,建立党委政府统一领导、突发事件主管部门为主、各相关部门参与的应急救援协调机制。明确指挥机构的职能和任务,建立决策机制,报告、请示等制度,信息分析、专家咨询、损失评估等程序。 

  5、应急处置。制定详细、科学的突发事件应对处置方案、处置措施,明确各级指挥机构调派应急队伍的数量及处置措施,队伍集中、部署的方式,设备器材、物资药品的调用程序,各应急队伍之间协作程序等。 

  6、信息发布。按照突发事件新闻发布应急预案的有关规定,遵循实事求是、及时准确的原则,明确信息发布的内容、方式、机构及程序。 

  7、应急结束。明确应急状态解除或紧急响应措施终止的发布机构及程序,并注意与现场抢救活动的结束区别开来。 

  (五)善后工作 

  1、善后处置。明确人员安置、补偿,物资和劳务的征用补偿,灾后重建的政策措施,以及做好卫生防疫、保险理赔工作等。 

  2、社会救助。明确社会、个人或国内外机构的组织协调、捐赠款物的管理与监督等事项。 

  3、后果评估。突发事件分析评估、调查报告和经验教训总结及改进建议。 

  (六)应急保障 

  1、人力资源保障。列出各类应急响应的人力资源,包括政府、军队、武警、机关团体、企事业单位、公益团体和志愿者队伍等。明确社会动员条件、范围、程序和必要的保障制度。 

  2、财力保障。明确应急经费来源、使用范围、数量和管理监督措施,提供应急状态时政府经费的保障措施。 

  3、物资保障。包括物资调拨和组织生产方案。根据具体情况和需要,明确具体的物资储备、生产及加工能力储备、生产流程技术方案储备。 

  4、通信保障。建立通信系统维护及信息采集等制度,确保应急期间信息通畅;明确参与应急处置各部门单位的通讯方式和确保应急期间党、政、军领导机关及现场指挥的通信方案。 

  5、交通运输保障。包括各类交通运输工具数量、分布、功能、使用状态等信息,驾驶员的应急准备措施,征用单位的启用方案,交通管制方案和线路规划等。 

  6、医疗卫生保障。包括医疗救治资源分布、救治能力与专长、卫生疾病控制机构能力与分布、各单位的应急准备保障措施、被调用方案等。 

  7、人员防护。制定应急避险、人员疏散及救援人员安全措施等,规划和建立基本满足突发事件的人员避难场所。 

  8、技术装备保障。包括技术系统及储备,应急设施设备,突发事件现场可供使用的应急设备类型、数量、性能和位置,备用措施以及相应的制度等。 

  9、治安维护。制定应急状态下治安秩序的各项准备方案,包括警力培训、布局、调度和工作方案等。 

  (七)监督管理 

  预案的监督管理,即强调应急预案的演练、宣传和培训,明确预案不仅是让人看,更重要的是要在实践中应用,在培训和演练中发现的问题可以成为预案修改更新的参考。 

  1、预案演练。明确应急演练的范围、内容、组织及工作要求等。 

  2、宣传和培训。包括应急预案、应急法规和预防避险、自救互救的应急常识宣传,各级领导、应急管理和救援人员的常规性和专业性培训以及培训的工作要求等。 

  3、奖惩和责任。明确监督主体和罚则,明确奖励对象、方式及责任追究程序等。 

  (八)附则 

  1、名词术语解释。预案中专用名词、术语,缩写语和编码的定义,说明突发事件类别、等级以及对应的指标定义,统一信息技术、行动方案和机关术语等编码情况。 

  2、预案管理与更新。明确预案制定、监督管理及实施部门单位,规定预案评审与更新方式。 

  3、预案解释部门。明确预案批准、印发机关和解释部门。 

  4、预案实施时间。明确预案实施或生效时间,一般从印发之日起施行。 

  (九)附件 

  各种表单和说明文件,包括操作手册、指挥机构组织结构图、应急部门通讯方式、指挥部成员联系方式、人员疏散地图、资源位置图、紧急设备使用说明等。 

  二、应急预案编制要求 

  (一)在预案体系上注重完整性 

  突发事件具有种类多、分布广、损失大、影响深等特点,在构建应急预案体系过程中必须覆盖影响各领域、各行业的各种类型的突发事件,具有系统性、完整性和广泛性。 

  1、纵向到底。按照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定,各级政府都要组织突发事件应急预案的编制工作,建立全国应急预案体系。国家、省、市州和县市区、乡镇,以及村、社区都要制定应急预案。 

  2、横向到边。各级各部门各领域各行业应结合各自特点,针对可能发生并造成严重后果的突发事件,根据社会发展变化和客观形势的要求,制定各类应急预案。特别是山洪地质灾害等自然灾害多发地区,矿山、危险化学品等高危生产行业等,更应认真制定预案,力求基本覆盖高发类型突发事件。 

  3、外延到点。各个城镇社区和农村居民点是突发事件应对处置的前沿,就目前来说,也是应急能力最薄弱的地方。只有将预案覆盖到这些节点,才能将应急管理延伸每一户、每一个人。社区和农村可在上级政府的指导下,针对可能出现的突发事件,制定简明扼要、简便易行的单项应急预案,做到应急有预案、救援有队伍、联动有机制、善后有措施。 

  按照以上3个原则,使应急预案形成立体的预案网络体系,覆盖了公共安全的方方面面,延伸了应急管理的触角,拓宽了应急管理工作的广度。 

  (二)在预案内涵上注重科学性 

  应急预案是应对和处置突发事件的行动指南,其内涵必须具有相当的科学性,表述清晰准确,逻辑系统严密,措施权威科学。 

  1、系统。预案应当完整包括突发事件事前、事发、事中、事后各个环节,明确各个进程中所做的工作,谁来做,怎样做,何时做,做什么,逻辑结构要严密,层层递进,让人一看就懂。各级各类应急预案相互之间也应有序衔接,构成一个完整体系。起草预案时,各级各部门各单位一定要密切联系沟通,注意预案的严密性和系统性。 

  2、权威。应急预案应当符合党和国家的方针政策,体现“三个代表”重要思想、科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求,符合有关法律、法规、规章,依法规范,具有权威性;要明确应急管理体系、组织机构以及职责任务等一系列行政性管理规定,以保证应急工作的统一指挥。 

  3、科学。应对和处置突发事件是一项复杂的系统工程,不同类型的突发事件涉及不同门类的专业知识,同一类型突发事件由于时空等具体条件的不同,处置的措施也有不同。必须在全面调查研究的基础上,开展分析和论证,制定出科学的处置方案,使预案建立在科学的基础上,严密统一、协调有序、高效快捷地应对突发事件。 

  (三)在预案对象上注重针对性 

  各级各类应急预案的作用和功能是不尽相同的。编制预案应注重针对性,有的放矢,针对具体情况及所要达到的目的和功能来组织编制预案,如果照搬照抄,依葫芦画瓢,所制定的预案必然是华而不实,一纸空文。 

  1、切合实际。一旦发生突发事件,预案必须既能用,又管用。因此,一定要符合实际情况,反映自身特点,切忌生搬硬套。各地各部门各单位在编制预案时,在具体内容、操作程序、行动方案上一般不作统一规定,要针对本地本部门本单位突发事件的现状和趋势进行深入细致的调查研究,从中发现和抓住处置突发事件的特点和规律,明确重点,研究制定。 

  2、吸收借鉴。一方面,研究国家应急预案精神和要点,吸收其精华,尽量在框架体系、主要内容上与国家预案对接,做到上下相衔接;学习各地各部门应急预案,吸收其成功经验,借鉴别人的有效做法,有条件的还可以吸取和借鉴国外的有益做法和经验。另一方面,研究过去突发事件处置案例,分析比较成功经验或失败教训,从中归纳出符合实际、行之有效的做法,把经过实践检验的好做法,包括经验习惯提炼上升为科学、规范的处置预案,使之更具针对性、实效性。 

  3、区别对待。不同类别预案的作用和功能不同,在编制原则上也应有所侧重,避免“千篇一律”。一般来说,政府总体应急预案应体现在“原则指导”上;专项应急预案应体现在“专业应对”上;部门应急预案应体现在“部门职能”上;基层单位应急预案应体现在“具体行动”上;重大活动应急预案应体现在“预防措施”上。 

  (四)在预案应用上注重操作性 

  应急预案不是用来应付检查的,更不是管理者用来推卸责任的,而是在关键时候用来救人性命解决问题的。预案必须能用、管用,在提高质量上下功夫,使之具有很强的现实可操作性。 

  1、明确。预案内容一般都涉及预防应对、善后处理、责任奖惩等具体问题,文本必须准确无误、表述清楚,对突发事件事前、事发、事中、事后的各个环节都有明确、充分地阐述,不能模棱两可,产生歧义。每个预案的分类分级标准尽可能量化,职能职责定位要尽可能具体,避免在预案应用中出现职责不清、推诿扯皮等情况。突发事件的发展扩散往往瞬息万变,如果因为预案规定不清楚而造成应急救援行动无法协调一致,延误了最佳处置时机,后果可能相当严重。 

  2、实用。切实可用是应急预案的根本所在。编制预案就是要实事求是、实际管用,要始终把握关键环节,如只写以现有能力和资源为基础能做到的,不写未来建设目标和规划内容等做不到的;从实际出发设置组织指挥体系,与应急处置工作相适应,不强求千篇一律;根据实际情况确定应急响应级别,不强求上下一致等。 

  3、精练。编制预案在篇幅上要坚持“少而精”的原则,内容上不面面俱到,文字上不贪多求全,力求主题鲜明、内容翔实、结构严谨、文字简练。凡是与预案主题无关的内容不写,一切官话、套话、空话、废话统统去掉,做到短小精悍,言简意赅。 

  (五)在预案制定上注重规范性 

  应急预案本身就是规范性文件,因此预案的编制程序、体例格式等方面应力求规范、标准。 

  1、编制程序规范。预案的编制应有一定的程序,特别是由各级政府及其组成部门制定的各类总体、专项和部门应急预案,在预案体系中占有主体地位,更应规范编制程序。一般应先行出台《应急预案编制管理办法》,对各类预案从立项、起草、审批、印发、发布、备案等编制程序作出明确规定,对预案发布实施后的更新、修订进行要求,对应急预案的宣传、培训和演练等动态管理内容提出指导性意见。 

  2、内容结构规范。虽然预案文本没有固定格式,但基本内容无外乎总则、组织指挥体系、预警预防机制、应急响应、善后工作、应急保障、监督管理、附则这8个方面。因此,应急预案编制还是要对结构框架、呈报手续、体例格式、字体字形、相关附件等作出基本规定。预案拟写方面从预案内容、政策规定、部门协调、行文规范等提出严格要求;呈报手续方面,规定预案需附主办部门请示、部门专家意见、上级机关相关预案以及有关资料等;这样,编制预案既确保体系内容的完整性,又提高编制效率。 

  3、体例格式规范。在各地各部门编制的预案中经常出现名称前后不统一,提法前后矛盾,附件过多过长,序号排列混乱等体例格式问题,影响了预案的严肃性和权威性,因此应基本统一预案编制标准,从格式、字体、用纸等作出相应规范。如对预案中涉及的单位名称规定用全称或规范化简称;正文中序号按国家总体应急预案序号层次排列,最高为3个层次,超过的用括号区别;附件应附与预案相关的重要文件或预案的有关补充内容等。 

  三、应急预案编制程序 

  不同类型和级别的应急预案,编制程序也不尽相同。一般来说,编制级别越高、管辖范围越大、启动级别越高、体系结构越完整的应急预案,编制程序越正式、规范,过程也相对较复杂,如国家、省市区、市州级别的总体应急预案和各类专项、部门应急预案;编制部门级别低、管辖范围小、管理对象少、面对单一种类突发事件的应急预案,编制程序也较简单,如企事业单位内部安全应急预案、某一个重大活动专项应急预案等,一般没有规定程序,一切以预案实用性为标准。因此,预案编制并没有所谓的标准程序,按照《中华人民共和国突发事件应对法》的相关要求和实际预案编制工作需要,一般包括应急预案立项→应急预案起草→应急预案审核批准→应急预案印发公布及备案→应急预案动态管理等5个环节。 

  (一)立项 

  应急预案制定部门(单位)应当根据突发事件性质、特点和可能造成的危害,组织有关部门和人员,成立应急预案编制小组,确定专人负责;制定编制计划和管理办法;根据具体情况布置编制工作;做好预案起草、评审、审核、报批、发布工作;对预案编制工作加强检查、指导、督促。 

  (二)起草 

  应急预案立项后,主办部门(单位)应组织专门起草班子,认真开展调查研究,切实做好预案(草案)编制工作。预案(草案)编制过程中,要认真对照上级预案,借鉴外地同类型预案,广泛听取各方面意见和建议,召开专家评估会论证。预案(草案)经主办部门(单位)领导班子集体审定后,正式上报同级政府。 

  (三)审批 

  政府办公厅(室)(应急管理办公室具体负责)对主办部门(单位)报送的预案(草案)要认真进行审核。审核过程中,应会同主办部门(单位)征求相关部门(单位)意见,对相关部门(单位)的意见进行综合协调。预案(草案)审核完毕后,按程序报送政府办公厅(室)分管负责人,政府秘书长、政府分管负责人、政府常务负责人审发。 

  (四)印发公布与备案 

  预案经政府批准后实施,由政府办公厅(室)印发,由主办部门(单位)负责解释。政府办公厅(室)(应急管理办公室具体负责)应会同主办部门(单位)及时向社会发布,并报同级政府备案。 

  以省专项应急预案为例,编制程序为:主责部门立项→成立专门小组起草→起草单位报省政府办公厅(应急办)初审→征求相关成员单位意见→组织专家评审→报省政府办公厅(应急办)复审→报省政府按程序报批印发→由省相关部门公布施行。 

  第三节 应急预案体系 

  根据我国实际情况,国家总体应急预案按照不同的责任主体,将突发事件应急预案体系设计为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应急预案6个层次,县级以上政府预案体系均是这6个层次。 

  一、总体应急预案 

  总体应急预案是各级人民政府突发事件应急预案体系的总纲,明确各类突发事件分级分类和应急预案框架体系,规定各级政府应对特别重大突发事件的组织指挥体系、工作机制等内容,是指导预防和处置各类突发事件的总体规范性文件。编制总体应急预案的目的是为了提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力,最大限度地预防和减少突发事件及其造成的损害,保障公众的生命财产安全,维护国家安全和社会稳定,促进经济社会全面、协调、可持续发展。总体应急预案由各级人民政府制定发布,本级政府办公室(厅)组织实施。 

  二、专项应急预案 

  突发事件种类多样、复杂,应对处置需要相应的专业知识和技术,而总体应急预案是对应急响应、应对措施和保障条件等的原则性、概括性规定,单靠总体应急预案,无法保证突发事件的有效处置。根据应对突发事件“横向到边、纵向到底”的要求,专项应急预案是总体应急预案的横向展开,是总体应急预案的专业化和具体化。 

  专项应急预案主要是各级人民政府及其相关部门为应对某一类型或某几种类型突发事件而制定的涉及数个政府部门职责的应急预案。目的是规范某一类型或某几种类型突发事件的应急管理和应急响应程序,及时有效地实施应急救援工作,最大限度地减少人员伤亡、财产损失,维护人民群众的生命安全和社会稳定。专项应急预案分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件4类。专项应急预案由各级人民政府有关部门牵头制定,报本级人民政府批准后,由本级人民政府办公室(厅)印发实施。 

  各级各类专项应急预案依据国家相关法律法规和各级人民政府总体应急预案编制而成,都有各自的适用范围和启动条件,不同的专项应急预案对于响应程序、预防预警机制、响应措施、后期处置、保障措施等,也有不同的要求和规定。不同类型的专项应急预案对于预案的监督管理,如评估、奖惩、宣传、培训和演练等相关内容的规定也不尽相同,有的放在“后期处理”中,有的放在“应急保障”中,还有的放在“附则”中进行明确的规定,但不管是何种表述结构,有关内容的论述是必需的。 

  三、部门应急预案 

  部门应急预案是各级人民政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和自身职责,为应对某一类或几种类型突发事件而制定的设计单个政府部门职责的应急预案。部门应急预案和总体应急预案、专项应急预案一样,同样包括总则、应急指挥体系及职责、预防预警机制、应急响应、善后工作、应急保障、监督管理、附件等方面。由各级人民政府有关部门制定印发,报本级人民政府备案,由制定部门负责实施。 

  部门应急预案和专项应急预案的区别主要有以下3点。 

  (一)制定主体不同 

  专项应急预案由各级人民政府的综合部门牵头制定,政府办公厅(室)印发,涉及多个相关部门的工作职责;而部门应急预案由各级人民政府的职能部门自己制定,只涉及自身的工作职责。 

  (二)法规效力不同 

  专项应急预案由多个政府部门共同承担应急职责,由各级人民政府印发实施,体现着一级政府的意志;而部门应急预案由政府某个部门编制并负责印发实施,只体现了一个政府部门的意志,其法定效力相对较低。 

  (三)适用范围不同 

  有的专项应急预案对于编制部门来说,相当于这一大类突发事件的“总体应急预案”,如由卫生部编制、国务院办公厅印发公布的《国家突发公共卫生事件应急预案》,其适用范围为“……重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件……”,涵盖了所有突发公共卫生事件,预案的指向性和针对性仍不够具体,需要编制一些部门应急预案,以更加专业的应对措施和明确规定,应对某种具体类型突发公共卫生事件。如卫生部编制并负责实施的《人感染高致病性禽流感应急预案》、《非职业性一氧化碳中毒事件应急预案》、《群体性不明原因疾病应急处置方案》等部门应急预案。 

  部门应急预案对组织机构的规定是“部门性”的,一般不涉及政府其他部门,如国家安监总局《尾矿库事故灾难应急预案》中规定:安全监管总局成立尾矿库事故应急工作领导小组(以下简称“领导小组”),在国务院及国务院安全委员会统一领导下,负责统一指导、协调特别重大尾矿库事故灾难应急救援工作。国家安全生产应急救援指挥中心具体承办有关工作。安全监管总局局长任组长、分管副局长任副组长,安全监管总局办公厅、政策法规司、安全生产协调司、调度统计司、监督管理一司、应急指挥中心、机关服务中心、通信信息中心为成员单位,并明确了相关职责。 

  当然,有一些部门应急预案也会涉及政府其他部门相关职责,但预案中所规定的职责即是这些部门所应承担的法定职责,并事先征求意见。如湖南省机场管理集团《湖南省民用航空安全事故应急预案》对有关部门工作职责的规定如下。 

  省公安厅(含省消防总队)组织对民用航空安全事故现场实施警戒、维护治安秩序及对有关道路实施交通管制;组织、协助、参与火灾扑救,参与民用航空安全事故的抢险救援工作。 

  省安监局指导、协调有关部门(单位)加强对民航运输企事业单位的安全监管,组织协助开展事故调查。 

  省卫生厅组织协调医疗救治和卫生防疫工作。 

  省交通厅组织协调公路、水路交通运输和航空器水上安全事故应急救援。 

  省民政厅指导、协调群众转移安置和生活救助。 

  省通信管理局保障民用航空安全事故应急救援地区的通信联络畅通。 

  省气象局协助提供气象监测、气象预报信息和技术支持。 

  省军区司令部组织协调军队、民兵预备役人员等参与应急救援;协助当地公安部门做好社会治安和群众转移工作。 

  省武警总队组织调动武警部队参加抢险救援,协同公安部门加强现场警戒和控制。 

  部门应急预案涉及其他部门职责可以按照具有更高法规效力的相关专项应急预案的职责规定进行明确,如国家安监总局《危险化学品事故灾难应急预案》对有关部门(机构)职责规定为:相关根据事故情况,需要有关部门配合时,国务院安全检查委员会办公室按照《国家安全生产事故灾难应急预案》协调有关部门配合和提供支持。事故灾难造成突发环境污染事件时,按照《国家突发环境事件应急预案》统一组织协调指挥。 

  四、地方应急预案 

  地方应急预案是下级人民政府根据上级人民政府的总体应急预案、专项应急预案而制定的相应应急预案,具体包括省级政府的突发事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案;各地州市、县市区政府及其基层政权组织的突发事件应急预案。其基本构成层次是: 

  1、省总体应急预案。省应急预案体系的总纲,是省政府应对特别重大、重大突发事件的规范性文件。 

  2、省专项应急预案。省政府及其有关部门为应对某一种或几种类型突发事件而制定的涉及多个部门职责的应急预案。 

  3、省级部门应急预案。省政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发事件制定的预案。 

  4、市州、县市区应急预案。在上级政府的领导下,按照分类管理、分级负责的原则,由市州、县市区政府及其有关部门分别制定。 

  5、基层组织应急预案。在上级政府的领导下,根据辖区特点和实际需要,由乡镇、街道制定的应急预案。如有必要,村委会、居委会等基层群众性自治组织,也应制定有关应急预案。 

  这些地方应急预案在上级人民政府的领导下,按照分类管理、分级负责的原则由各地政府及其有关部门分别制定,其中总体应急预案编制(修订)完成后报上级人民政府备案,省总体应急预案报国务院备案。 

  地方应急预案与国家应急预案在基本构成、编制依据、工作原则、组织机构、应急响应、善后处置等方面的规定基本相同。如在组织机构方面,许多省级应急预案的规定基本上是相同的,以省总体应急预案为例,一般规定为: 

  1、领导机构。省人民政府是全省突发事件应急管理工作的行政领导机构。在省长的领导下,通过省政府常务会议研究、决定和部署本省突发事件应急管理工作,统一领导和组织指挥突发事件的应急处置工作。 

  2、办事机构。省人民政府办公厅是突发事件应急管理的办事机构,设省政府应急管理办公室,履行应急值守、信息汇总、综合协调职责,发挥运转枢纽作用。 

  3、工作机构。省有关部门(单位)依据法律、法规、规章和各自职责,承担相关类别突发事件的应急管理工作。 

  4、市州、县市区机构。市州、县市区人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构,负责本行政区域各类突发事件的应对工作。乡镇人民政府、街道办事处应当协助上级人民政府做好突发事件应急工作。 

  5、专家组。县级以上人民政府和各类专项应急指挥机构根据实际需要建立各类专业人才库,聘请有关专家组成专家组,为应急管理提供决策建议,必要时参加突发事件的应急处置工作。 

  五、企事业单位应急预案 

  企事业单位的应急预案依照有关法律、法规,参照政府应急预案,结合各自特点和实际情况制定。预案明确了企事业单位是其内部发生的突发事件的责任主体,是各单位应对突发事件的操作指南。省、市、县属重点单位的应急预案,报本级有关应急管理部门备案,重点单位由有关应急管理部门确定并实施动态管理。 

  企事业单位编制应急预案十分必要,矿山、危化、民爆等行业企业生产经营活动具有一定危险性,发生事故灾难的概率较高;大、中、小学校等事业单位人员活动密集,食物中毒和传染性疾病等突发公共卫生事件时有发生。从应急管理实际情况来看,企事业单位也一直都是突发事件的高发区域,如能针对可能发生的突发事件编制预案并适时组织演练,就能将应急管理关口前移,一旦发生突发事件能迅速启动、及时反应,将突发事件控制在萌芽状态,有效减少人员伤亡和财产损失。企事业单位应急预案可采用与政府应急预案相同的预案体系,也可以采用其他类型的预案体系,将本单位各种具体应急预案有机组合起来。 

  企业应急预案的重点:①明确组织机构及其职责。②搞好危害辨识与风险评价。③确定通告程序和报警系统。④明确应急设备与可用设施。⑤评估评价能力与可用资源。⑥明确保护措施程序。⑦信息发布与公众教育。⑧明确事故后的恢复程序。⑨搞好培训与演练。⑩做好应急预案的动态管理。 

  事业单位应急预案的编制目的与企业基本相同,都是为了更好地预防和处置突发事件。事业单位应急预案的构成与政府基本一致,主要包括:①编制目的。②编制依据。③适用范围。④组织机构与职责权限。⑤防范重点、防范设施及防范措施。⑥应急响应。⑦善后处置。⑧保障措施。⑨宣传、培训与学习。⑩附则。 

  事业单位特别是学校应急预案编制的原则是:①学校应急预案要囊括学校安全管理的主要内容。原则上参照学校安全应急预案参考样本进行编制。②预案编制要体现简洁性和实用性特点,按照符合实际、职责清晰、简明扼要、可操作性强的要求进行编写。语言表达要求通俗易懂,开门见山。 

  六、重大活动应急预案 

  举办较大规模的集会、庆典、会展和文化体育等重大活动,主办单位应按照“谁主办、谁负责”的原则,根据有关法律、法规和政府相关应急预案,结合自身实际制定应急预案,报公安机关批准后实施,并报当地人民政府备案。 

  重大活动期间,在相对较小空间、较短时间内聚集了大量的人流、物流和现金流,卫生防疫、交通事故、恐怖袭击、火灾爆炸、刑事案件、群体性事件等各类突发事件的发生概率骤然上升,编制重大活动应急预案的目的在于预防和处置重大活动中可能出现的突发事件,最大限度地保护人民群众的生命和财产安全,维护社会和谐稳定。 

  重大活动极容易引发重大突发事件,如发生重大突发事件,可按照预案确定的处置流程,采取相应的应急处置措施予以处置,预案应体现以下内容。 

  (一)及时确定事故的原因和危害程度 

  事故发生后,事发地人民政府应迅速判断事故的原因和严重程度,立即采取应急措施,同时报告上级人民政府指挥部。上级人民政府在接到上报信息后,应根据管理权限确定事故级别,提出相应处置建议,并建立或责成下级人民政府建立相应指挥机构。 

  (二)制止混乱,及时疏散群众 

  指挥部迅速发布通告,通报公众紧急危险情况,告知公众保持冷静,及时打开疏散通道,迅速、有序地疏散现场群众。 

  (三)根据情况实行区域性交通管制,分流无关车辆、行人,确保救援通道畅通 

  根据事故严重程度和人员拥挤程度,经指挥部决定,由政府发布命令,实行区域交通管制,防止人员过度拥挤,确保人员疏散和救援通道畅通。 

  (四)及时救护、救援 

  迅速组织力量对受伤人员现场救护或送往医院救治。对处于危险境地的人员组织力量全力解救。 

  (五)维护社会秩序 

  设置警戒带,划定警戒区域,维护社会秩序,确保社会稳定。 

  (六)做好新闻报道工作 

  在指挥部统一领导下,由新闻宣传组提出新闻报道意见,拟定宣传报道口径,协调解决新闻报道中遇到的问题。宣传报道要及时主动,准确把握,本着有利于维护人民群众切身利益、有利于事件的妥善处理的原则,注重社会效果,正确引导舆论。 

  第四节 应急预案管理 

  预案印发并公布实施并不代表预案编制工作的结束,恰恰相反,还有大量的工作需要去做,即动态管理工作。事实证明,坚持不懈地抓好应急预案的动态管理,是预案能否发挥应有作用、达到预期效果、关键时候管用好用的保证。预案动态管理主要包括预案评估、修订、宣传、培训、演练、考核、数字化等7个方面,包含内容多又各自具有相对独立性。 

  一、应急预案评估 

  应急预案是根据突发事件一般特点和经验教训事前编制的,带有主观性,与事实可能存在差距,因此需要定期对预案进行评估、作出修订,使之更加完善,符合实际工作要求。 

  (一)制定评估方案 

  在方案中确定评估目的,评估组的牵头部门、参加部门和专家,评估工作的原则、重点、方法、时间等评估内容,并在实施中根据需要进行调整。 

  (二)开展调查研究 

  根据预案所管理的突发事件种类,选择具有针对性、实用性和操作性的评估方法。如实地考察,阅读资料,召开不同形式、不同类型、不同层面的座谈会,问卷调查或抽样调查,自下而上或自上而下,点面结合等。当然上述方法既可以单独使用,也可以结合起来使用。 

  (三)全面分析评估 

  结合具体的事例,对应急措施逐项进行分析,要有针对性、说服力,符合逻辑,用事实说话。评估要客观、公正和全面,既要对应对工作作出总体评价,又要对重点应对工作作出评价。评估既要肯定成绩,又要指出问题,还要提出改进建议和意见。 

  (四)撰写评估报告 

  评估报告主要内容包括:①事实信息。有关突发事件发生原因、升级过程、涉及范围、关键事实、损失数额、应对措施等。②事实分析。对事件的深层次原因、发展过程影响因素、潜在影响等因素的综合分析。③结论。对突发事件发生的原因、影响及责任承担者的总体判断。④建议。针对发现的问题及分析结论提出下步预防和解决方法。 

  二、应急预案修订 

  应急预案制定机关或者单位应当按照有关法规,定期或适时修订应急预案,一般来说,每3年至少修订一次。在突发事件应急处置或者应急演练结束后,也应及时对应急预案进行评估,总结经验教训,提出修订建议。修订应急预案时应当在风险分析和应急能力评估后,按照制定程序重新进行编制、审议、批准、备案和公布。各级人民政府应急管理办事机构应当对有关应急预案的修订情况进行监督检查,对没有按要求定期或适时修订应急预案的应当及时提出纠正建议。 

  三、应急预案宣传 

  应急预案操作性、实用性很强,很多预案的应急响应行动都需要广大公众大力支持和积极参与。因此,要利用多种方式广泛公布应急预案,开展应急预案宣传解读。对于要求公众了解和参与的应急预案,要全面公布,广而告之,使公众做到应知应会,积极参与;对预案中涉及公众生命安全保障的部分应当作为宣传、普及的重点内容;对涉及需要保密的内容,可制发应急预案简本,公布部分内容。 

  四、应急预案培训 

  应急预案培训是应急管理队伍建设的基础性工作,也是提高各级领导干部、专兼职应急管理工作人员和广大公务员应对突发事件的整体素质和业务能力的重要途径。应急预案的主责单位每年应组织1~2次应急预案培训,相关责任单位也应组织其职责范围内的业务培训。各级人民政府应急管理办事机构应当制定应急预案的培训大纲,定期组织党政领导和应急管理人员、学校、企业等基层单位负责人、专业救援人员等开展培训。同时,可根据不同的培训目标、对象和内容,分别研究制定培训质量评估和考核制度,纳入现行的干部教育培训考核体系,并适时开展检查。 

  五、应急预案演练 

  应急预案演练可以验证预案的整体或关键部分的科学性和合理性,检验应急响应行动的可行性和有效性,检查各项应急工作的准备情况。应急预案的主责单位每年应根据各自部门行业特点,组织1~2次应急预案演练。编制应急演练策划指南,研究制定应急演练管理办法,提出应急演练频次、组织策划、现场控制、演练效果评价等方面的总体要求,指导开展应急演练工作。在应急演练结束后,及时对应急预案进行评估,总结经验教训,提出修订建议。 

  六、应急预案数字化 

  应急预案数字化一般又称数字化应急预案管理系统(DEPMS),可以有效实现应急预案的动态管理,提高信息化管理水平。其核心内容是应急预案基本情况数据库,包括预案本身和与之相关的周边数据信息,形成综合的系统的应急预案数据库。在数字化基础上,形成互联网或政府内网上的交互式平台,可及时了解预案的最新数据和变化情况。除此以外,还可通过该系统,实现应急预案的评审、培训、模拟演练和审查工作,更好地实现应急预案管理部门和应急管理具体工作的衔接,增强应急预案的实用性和有效性,提高工作效率。 

  七、应急预案管理考核 

  开展应急预案管理考核工作,可建立目标管理责任制,各级应急管理办事机构会同预案主责单位开展检查,对预案执行情况予以奖励或责任追究,以有效推进工作,加强相互联系,落实预案中规定的各项内容。应急预案管理工作的考核,既可与应急管理综合考核结合进行,也可以由主责单位对各责任部门进行考核。 

转自湖南省人民政府网站

   

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应急管理概论(五)应急预案

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